“黑白合同”的法律探討及效力判斷
劉 偉 馮 丹
[摘要] “黑白合同”是當(dāng)前建設(shè)工程領(lǐng)域普遍存在的一種不正 常現(xiàn)象。建設(shè)工程施工合同的雙方當(dāng)事人除經(jīng)過招投標(biāo)簽訂的正式合 同外，另外還簽訂一份或一份以上實(shí)際履行的補(bǔ)充協(xié)議，正式合同與補(bǔ) 充協(xié)議的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相異，用來規(guī)避招投標(biāo)制度，或?qū)崿F(xiàn)某種非法的利 益。“黑白合同”的形成具有深刻而復(fù)雜的社會(huì)背景，但這一概念在法律 上并無明確的界定。本文剖析了建設(shè)工程合同的特殊性、“黑白合同”的 含義、形成原因及其表現(xiàn)形式，并對(duì)其法律效力予以探討，指出：“黑白合 同”違背我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法所確立的公開、公平、公正的原則，將使公開招 投標(biāo)失去意義，進(jìn)而損害社會(huì)公共利益，應(yīng)明令禁止。同時(shí)，本文也就招 投標(biāo)形成的建設(shè)工程合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合法變更做了論述。
一、什么是“黑白合同”
建設(shè)工程領(lǐng)域中的“黑白合同”又稱“陰陽合同”，它是指建設(shè)工程施工合同的當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂的兩份或兩份以上實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相異的合同。通常把經(jīng)過招標(biāo)、投標(biāo)經(jīng)備案的正式合同稱為“白合同”，把實(shí)際履行的補(bǔ)充協(xié)議稱為“黑合同”。 從文字上就可以看出合同的性質(zhì)。即“白合同”、“陽合同”是經(jīng)得起政府機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督的，光明磊落的；而“黑合同”、“陰合同”是經(jīng)不起政府機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督的，搞私下交易的，不合法的。
二、建設(shè)工程合同的特殊性
建設(shè)工程合同也是合同的一種，但是由于建設(shè)工程商品的特殊性，使它具備了與一般合同不同的特點(diǎn)：
(一)一般民事合同的成立只需要當(dāng)事人形成合意，但建設(shè)工程合同不僅需要當(dāng)事人形成合意，還必須有政府部門的監(jiān)管。特別是政府投資項(xiàng)目友對(duì)社會(huì)有重要影響的公益工程世界各國(guó)普遍采用了招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行工程承包、發(fā)包交易活動(dòng)
1． 招標(biāo)是特殊的要約邀請(qǐng)。要約邀請(qǐng)是指行為人希望他人向自己發(fā)出要 約的意思表示。
2．投標(biāo)是要約。投標(biāo)人具有訂立合同的意思，他們希望以所報(bào)的條件與招標(biāo)人簽訂合同。投標(biāo)書具備了合同成立的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括工程項(xiàng)目、工程量、工程的質(zhì)量要求、工程的安全生產(chǎn)要求、工程價(jià)款或計(jì)價(jià)方式、工程款支付方式、工期、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方式等，表明一經(jīng)招標(biāo)人承諾，投標(biāo)人即受該意思表示的約束 3．中標(biāo)是承諾。在招標(biāo)過程中，當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)從投標(biāo)人中選擇出最佳投標(biāo) 人，選定中標(biāo)對(duì)象后發(fā)出自己中標(biāo)通知書即為承諾，至此雙方對(duì)合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)容 就達(dá)成了合意。《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條明確規(guī)定：“中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo) 人和中標(biāo)人具有法律效力，中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”也就是說中標(biāo)通知書一旦到達(dá)投標(biāo)人，合同即成立。
(二)招投標(biāo)形成的合同法律關(guān)系的復(fù)合性 法律關(guān)系是在法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中的形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。通過招投標(biāo)活動(dòng)成立的建設(shè)工程合同不僅應(yīng)受合同法的調(diào)整，還受到招標(biāo)投標(biāo)法的調(diào)整，得以具備了民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系的雙重性質(zhì)：
1．民事法律關(guān)系。主要體現(xiàn)在招標(biāo)人和投標(biāo)人享有平等的法律地位，不受任何人的非法干涉。
2．行政法律關(guān)系。主要體現(xiàn)在行政管理部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施的行政監(jiān)管。招投標(biāo)過程的主體不僅是招標(biāo)方與投標(biāo)方，還包括政府部門。通過招投標(biāo)形成的建設(shè)工程合同不僅是當(dāng)事人合意的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了社會(huì)公共利益。
三、建設(shè)工程“黑白合同”的形成原因及其表現(xiàn)形式
目前在立法中并無“黑白合同”這一術(shù)語，它只是對(duì)一種社會(huì)現(xiàn)象的概括。建設(shè)工程“黑白合同”的出現(xiàn)有其深刻的原因及復(fù)雜的表現(xiàn)形式。
(一)形成原因
1．社會(huì)原因。目前建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，存在僧多粥少的情況，不少建設(shè)方利用自身的地位優(yōu)勢(shì)對(duì)施工方提出種種苛刻的要求，而施工方為了生存只得忍氣吞聲，一而再再而三地簽訂補(bǔ)充協(xié)議，接受不平等的條件。
2．法律原因。當(dāng)建設(shè)工程合同中包含有民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系時(shí)，私人利益和政府代表的社會(huì)公共利益便會(huì)形成一對(duì)矛盾。這對(duì)矛盾沖突時(shí)便會(huì)引發(fā)當(dāng)事人追求自身利益的最大化，規(guī)避政府監(jiān)管，從而簽訂“黑白合同”的行為。
(二)表現(xiàn)形式
從合同簽訂的不同時(shí)間來看，“黑白合同”可分為：
1．“黑白合同”簽訂在中標(biāo)之前
為了規(guī)避招投標(biāo)帶來的施工和選擇的不確定風(fēng)險(xiǎn)，不少招標(biāo)人想方設(shè)法探制招投標(biāo)結(jié)果。具體表現(xiàn)為：在招投標(biāo)之前與潛在的投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容談判，要求寫承諾書，甚至有的在進(jìn)行招投標(biāo)之前施工者就已進(jìn)場(chǎng)施工。當(dāng)設(shè)定投標(biāo)條件或固定中標(biāo)人后，建設(shè)方再按照政府部門監(jiān)管要求舉行招投標(biāo)：簽訂用于備案的合同。在這些行為之下，招標(biāo)人在招標(biāo)之前與施工方簽訂的協(xié)議書或施工方出具的承諾書與中標(biāo)后簽訂備案的合同肯定有實(shí)質(zhì)差異，于是就形成了一“黑”一“白”。這一行為實(shí)質(zhì)是規(guī)避建設(shè)工程招投標(biāo)，屬于虛假招投標(biāo)。
2．“黑合同”簽訂在中標(biāo)之后
中標(biāo)后，根據(jù)雙方協(xié)商，又對(duì)備案合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容的更改，簽訂實(shí)際履行的補(bǔ)充協(xié)議。現(xiàn)實(shí)中大部分情況下是建設(shè)方利用自身的優(yōu)勢(shì)地位迫使施工者接受不合理要求，訂立與招投標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離的協(xié)議。但也有時(shí)施工者反過來會(huì)處于優(yōu)勢(shì)地位，利用建設(shè)方工期緊等不利情況要求對(duì)招標(biāo)投標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果進(jìn)行修改，另行簽訂“黑合同”。還有些時(shí)候，招標(biāo)人和中標(biāo)人為了共同的利益，對(duì)原合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的修改，形成了“黑合同”。
四、“黑白合同”的法律界定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。” 《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法宗旨，就是要確立招標(biāo)的原則。招投標(biāo)的原則就
是通過公開、公平、公正的招標(biāo)行為，在確定合同雙方的同時(shí)，也確定了合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如果在中標(biāo)后允許雙方變更原招投標(biāo)過程中已經(jīng)確定的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這將讓公開使投標(biāo)失去意義，成為一場(chǎng)“公開秀”，而且更嚴(yán)重的是這將損害社會(huì)公共利益以及參加投標(biāo)而未中標(biāo)的其他競(jìng)標(biāo)人的合法利益。因此《招標(biāo)投標(biāo)法》特別在第46條明確禁止這一行為。從法律角度確立了“白合同”(經(jīng)過招標(biāo)、投標(biāo)中標(biāo)后雙方經(jīng)備案的正式合同)的合法地位，是受法律保護(hù)的有效合同。同時(shí)對(duì)“黑合同”(改變“白合同”實(shí)質(zhì)內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議)的不合法情況予以明確，法律明令禁止。
五、“黑白合同”的效力分析 從“黑白合同”的表現(xiàn)形成上來看，主要有兩種情況：一是“黑合同’’簽訂在中標(biāo)之前；另一是“黑合同”簽訂在中標(biāo)之后，“白合同”只是為了應(yīng)付政府部門的監(jiān)管。“黑合同”是對(duì)“白合同”實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的否定。
(一)“黑合同”簽訂在中標(biāo)之前，“黑白合同”均無效
《招標(biāo)投標(biāo)法》第43條規(guī)定，“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。”第55條規(guī)定了依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，當(dāng)事人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無效。如果“黑合同”簽訂在中標(biāo)之前，結(jié)果又是“黑合同”的一方成為中標(biāo)人，一般自然影響了中標(biāo)結(jié)果，中標(biāo)無效。這種情況屬于典型的虛假招投標(biāo)，因此簽訂的“白合同”也無效。 而“黑合同”則由于違反了必須經(jīng)過招投標(biāo)的規(guī)定，其訂立本身也是無效的。在此過程中，招標(biāo)人與中標(biāo)人均是違法者，如果確定“白合同”有效，則鼓勵(lì)了中標(biāo)人的違法行為。如果確定“黑合同”有效，則支持了招標(biāo)人的違法行為。據(jù)此，“黑白合同”均應(yīng)無效。
(二)“黑合同”簽訂在中標(biāo)之后，“黑合同”對(duì)“白合同”的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更的，變更的內(nèi)容無效 如果“白合同”的成立是合法有效的，“黑合同”簽訂在“白合同”之后，則完全適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條。在此情況下“黑合同”對(duì)“白合同”中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，根據(jù)《合同法》第52條關(guān)于判斷合同無效的幾種法定情形的規(guī)定，那么變更的內(nèi)容為無效。
六、招投標(biāo)形成的建設(shè)工程合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合法變更
《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條雖然規(guī)定了不得簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，但并不是說招投標(biāo)形成的建設(shè)工程合同絕對(duì)不能做實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，此種變更只要不違背該條立法宗旨，就應(yīng)認(rèn)定為合法。即應(yīng)同時(shí)具備以下兩個(gè)條件：
(一)變更的前提條件：客觀情況發(fā)生根本性變化
如果合同成立后的客觀情況與招標(biāo)投標(biāo)時(shí)發(fā)生了根本性的變化，即招投標(biāo)時(shí)的條件都已不具備時(shí)，當(dāng)時(shí)所體現(xiàn)的社會(huì)公共利益、公眾安全和第三者的合法權(quán)益也發(fā)生了根本性變化，此時(shí)如果不允許雙方當(dāng)事人對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容做出變更，則不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的立法宗旨。
(二)變更的實(shí)質(zhì)條件，當(dāng)事人協(xié)商一致
只有當(dāng)具備了上述前提條件的情況下，客觀情況允許對(duì)合同變更時(shí)，根據(jù)《合同法》第77條規(guī)定，“當(dāng)事人協(xié)商一致的可以變更合同”，經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商同意，才可以對(duì)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更。此種變更才符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的立法宗旨：一方面在于有效維護(hù)社會(huì)公共利益和公眾安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失和政府官員的腐敗；另一方面在于保護(hù)其他未中標(biāo)人的合法權(quán)益。 所以，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的立法宗旨及《合同法》第77條的規(guī)定，經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)形成的建設(shè)工程合同也可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更，但必須同時(shí)具備上述兩個(gè)條件，缺一不可。