論中國(guó)新型出入境管理體制構(gòu)建
荊長(zhǎng)嶺
近些年來(lái)，學(xué)界和公安出入境管理部門(mén)一些人士多有改革中國(guó)出入境管理體制的呼聲，有些見(jiàn)解也頗有見(jiàn)地。但中國(guó)的出入境管理體制是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，其改革除需借鑒外國(guó)出入境
管理體制的合理成分之外，還應(yīng)根據(jù)中國(guó)的基本國(guó)情和未來(lái)涉外行政改革的整體方向和總體框架進(jìn)行認(rèn)真研究，勾畫(huà)出中國(guó)出入境管理體制的改革方向、基本模式和步驟，供決策機(jī)關(guān)參考。
一、出入境管理體制的世界觀察
人們使用“體制”一詞，通常把體制看做是特定主體內(nèi)部的組織制度。如《辭�！钒选绑w制”定義為“國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等幾個(gè)方面的總稱(chēng)”。而《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的定義則是“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”o其實(shí)，任何特定主體都是以特定事務(wù)為前提而設(shè)置的，因此“體制”首先是事務(wù)的體制。如經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、行政體制，等等。這些體制又有管理體制包含其中。
因出入境管理體制是一種行政管理體制，故依據(jù)學(xué)界關(guān)于行政管理體制的主流觀點(diǎn)，即“它是政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、與職能相應(yīng)的事務(wù)管理制度及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的總稱(chēng)”[3)這一定義，出入境管理體制應(yīng)是出入境管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、與職能相應(yīng)的出入境事務(wù)管理制度及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的總稱(chēng)。其中機(jī)構(gòu)、職能、管理制度與運(yùn)行機(jī)制是出入境管理體制構(gòu)成的四個(gè)基本要素。
通過(guò)對(duì)世界一些國(guó)家和中國(guó)出人境管理體制的考察分析，筆者發(fā)現(xiàn)世界許多國(guó)家出入境管理體制的基本構(gòu)造，即出入境管理部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能、事務(wù)、權(quán)力劃分就已比較復(fù)雜，而且出入境管理部門(mén)與其他具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)之間的職能、事務(wù)、權(quán)力關(guān)系也頗為復(fù)雜。筆者把前者稱(chēng)為小出人境管理體制，把后者稱(chēng)為大出入境管理體制，分別予以闡述，以使大家對(duì)出入境管理體制有一個(gè)概括清晰的認(rèn)識(shí)。
(一)大出入境管理體制的世界觀察
概觀世界一些國(guó)家的出入境管理，其共有事務(wù)有以下方面：為本國(guó)公民簽發(fā)護(hù)照或其他出入境證件、為外國(guó)人簽發(fā)簽證或其他入境許可、對(duì)出入本國(guó)國(guó)境的人員實(shí)施口岸出人境檢查、管理
外國(guó)人人境后的居留旅行入籍事務(wù)、出入境案(事)件的處置與調(diào)查。世界許多國(guó)家都有一個(gè)出入境管理體制的基本構(gòu)造，即出入境管理事務(wù)的主體部分由一國(guó)政府系統(tǒng)中一個(gè)或兩個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
這樣的政府機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為出入境管理部門(mén)，出入境管理體制的基本構(gòu)造也就是出入境管理部門(mén)的體制構(gòu)造。此外，出入境管理事務(wù)的非主體部分則由其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這樣的政府機(jī)構(gòu)稱(chēng)之為具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)。大出入境管理體制是指出入境管理部門(mén)與具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)之間的職能、事務(wù)與權(quán)力劃分。因上述五大類(lèi)別的出人境管理事務(wù)在性質(zhì)和類(lèi)型劃分上比較復(fù)雜，分解出的具體事務(wù)可能歸屬幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)，使具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)不止一個(gè)，從而導(dǎo)致出入境管理部門(mén)與具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)之間在職能、事務(wù)與權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性。
1．本國(guó)公民出入境證件簽發(fā)權(quán)歸屬的非統(tǒng)一性
一個(gè)國(guó)家出人境管理的首要事務(wù)是為本國(guó)公民簽發(fā)護(hù)照等出入境證件。其中簽發(fā)護(hù)照又分為國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩種情況，分別歸屬于國(guó)內(nèi)出入境管理部門(mén)和本國(guó)駐外國(guó)的外交和領(lǐng)事機(jī)構(gòu)。又因護(hù)照的性質(zhì)和種類(lèi)不同，使一國(guó)在國(guó)內(nèi)、國(guó)外的護(hù)照簽發(fā)機(jī)構(gòu)分別歸屬于不同的機(jī)關(guān)。通常一國(guó)的外交護(hù)照由外交部門(mén)簽發(fā)，公務(wù)(官員)護(hù)照、普通護(hù)照則國(guó)內(nèi)出入境管理部門(mén)、駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)或其他外交代表機(jī)構(gòu)都可簽發(fā)。另外，一些國(guó)家把海員使用的出入境證件(通常稱(chēng)為《海員證》)簽發(fā)權(quán)賦予本國(guó)的交通部門(mén)或者交通部門(mén)授權(quán)的機(jī)構(gòu)。如果把護(hù)照代用證件簽發(fā)權(quán)拿來(lái)討論，則出入境證件簽發(fā)權(quán)的歸屬就更復(fù)雜。
2．外國(guó)人簽證簽發(fā)權(quán)歸屬的非統(tǒng)一性
簽證是一國(guó)主管機(jī)關(guān)發(fā)給外國(guó)人人境、出境或過(guò)境的許可證明，是附于申請(qǐng)人所持護(hù)照或其他國(guó)際旅行證件上的文字簽注，是對(duì)持證人身份和旅行目的的一種文書(shū)確認(rèn)。各國(guó)的簽證制度是由國(guó)內(nèi)法規(guī)定的，但都參考了國(guó)際慣例。這些國(guó)際慣例主要是指簽證種類(lèi)根據(jù)持證人的身份及所持護(hù)照或其他國(guó)際旅行證件的種類(lèi)而定，又根據(jù)持證人旅行目的的不同分別發(fā)給不同種類(lèi)的簽證。世界上的許多國(guó)家把簽證分為外交簽證、禮遇簽證、普通簽證。其中普通簽證又分為多種。多數(shù)國(guó)家通常把外交簽證、禮遇簽證交由外交部門(mén)簽發(fā)，把普通簽證交由出入境管理部門(mén)簽發(fā)。
另外，各國(guó)法律還賦予駐外國(guó)的外交代表機(jī)關(guān)(主要是駐外大使館、領(lǐng)事館)承擔(dān)一定的出入境管理職能。如駐外使、領(lǐng)館有權(quán)決定外國(guó)人人出本國(guó)并發(fā)給相應(yīng)的證明文件或拒絕其人出本國(guó)，這已成為一項(xiàng)國(guó)際法準(zhǔn)則�！毒S也納外交關(guān)系公約》規(guī)定，使館職務(wù)之一是：“促進(jìn)派遣國(guó)與接受?chē)?guó)間之友好關(guān)系，及發(fā)展兩國(guó)間之經(jīng)濟(jì)、文化與科學(xué)關(guān)系�！薄毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定，領(lǐng)事職務(wù)包括“……向派遣國(guó)國(guó)民發(fā)給護(hù)照及旅行證件，并向擬赴派遣國(guó)旅行人士發(fā)給簽證或其他適當(dāng)文件”。任何國(guó)家的公民要進(jìn)入其他國(guó)家，除了按條約或協(xié)議規(guī)定可以免辦入境許可的情形外，都必須辦妥前往國(guó)的入境簽證才可人境。目前，世界上大多數(shù)國(guó)都通過(guò)駐外使、領(lǐng)館辦理外國(guó)人申請(qǐng)赴本國(guó)的簽證事務(wù)。
綜上可見(jiàn)，出入境管理與國(guó)家的內(nèi)政、外交有密切關(guān)系。一個(gè)國(guó)家大出入境管理的非統(tǒng)一性是由出入境管理事務(wù)的復(fù)雜性和權(quán)力歸屬的非統(tǒng)一性造成的。
(二)小出入境管理體制的世界觀察
小出入境管理體制是指一個(gè)國(guó)家出入境管理部門(mén)及其系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、與職能相應(yīng)的事務(wù)管理制度及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的總稱(chēng)。由于各國(guó)或地區(qū)的國(guó)情、政體、歷史和法律的差異，各國(guó)或地區(qū)的小出入境管理體制也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。
1．出入境管理部門(mén)名稱(chēng)的多樣性
國(guó)際上，關(guān)于出入境管理的說(shuō)法主要有四種：一是移民管理，其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)帶有“移民”字樣。美國(guó)曾經(jīng)叫移民歸化局，“9·ll”之后分解為公民及移民服務(wù)局(uscIS)和邊界及交通安全局
(DBTs)。加拿大叫移民部，新加坡叫移民廳，泰國(guó)叫移民局，緬甸叫移民與人口局。二是出入國(guó)管理，其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)帶有“出入國(guó)管理”字樣。如日本、韓國(guó)的出入國(guó)管理局。三是出入境管理，其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)帶有“出入境”或“入境”字樣。如中國(guó)的出入境管理局、中國(guó)香港的入境事務(wù)處、中國(guó)澳門(mén)出入境事務(wù)廳。四是其他，既不用移民字樣，也不用出入國(guó)、出入境字樣。如羅馬尼亞的護(hù)照、外國(guó)人管理和口岸檢查局，丹麥的護(hù)照警察局(為本國(guó)人辦理護(hù)照)和公安局(管理外國(guó)人、辦理護(hù)照簽證和調(diào)查涉外刑事案件)。
2．中央(聯(lián)邦)出入境主管部門(mén)隸屬關(guān)系的多樣性
從世界一些國(guó)家或地區(qū)的情況看，一國(guó)中央(聯(lián)邦)出入境管理部門(mén)的隸屬主要有三種情況：一是作為一國(guó)政府的獨(dú)立二級(jí)機(jī)構(gòu)。如加拿大、澳大利亞、新西蘭、瑞典等國(guó)的出入境管理部門(mén)均屬政府的獨(dú)立二級(jí)機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于我國(guó)中央政府直轄的部委級(jí)機(jī)構(gòu)。二是屬于一國(guó)或地區(qū)政府直轄獨(dú)立二級(jí)機(jī)構(gòu)的下屬部門(mén)，即一國(guó)政府的三級(jí)機(jī)構(gòu)。這其中又分為四種情況：(1)隸屬于內(nèi)政(務(wù))部門(mén)，這種情況較多。如俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)、意大利、新加坡、泰國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。(2)隸屬于司法或法務(wù)部門(mén)。如日本、意大利、菲律賓、荷蘭、冰島等國(guó)。(3)隸屬于警察(公安)部門(mén)。有中國(guó)、朝鮮等。(4)其他。如美國(guó)移民歸化局(INS)原隸屬于美國(guó)司法部，“9·ll”之后移民歸化局(INS)的職能并入美國(guó)國(guó)土安全部屬下的兩個(gè)單位，公民及移民服務(wù)局(USCIS)和邊界及交通安全局(I)BTS)。三是屬于一國(guó)或地區(qū)政府三級(jí)機(jī)構(gòu)的下屬部門(mén)，即一國(guó)政府的四級(jí)機(jī)構(gòu)。如太平洋上的一些小國(guó)和中國(guó)的澳門(mén)。澳門(mén)出入境事務(wù)廳是治安警察局的下屬機(jī)構(gòu)，而治安警察
局之上還有澳門(mén)保安局作為澳門(mén)特區(qū)政府的獨(dú)立二級(jí)機(jī)構(gòu)。
世界上大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的出入境管理部門(mén)雖然隸屬于不同部門(mén)，其名稱(chēng)也不一樣，但其職能則基本一致，主要執(zhí)行本國(guó)移民法或出人境法，管理外國(guó)人及本國(guó)公民的出入境事務(wù)，以及對(duì)違反移民法或出入境法的行為人進(jìn)行調(diào)查、處罰，但一般不負(fù)責(zé)查處外國(guó)人入境后的一般違法犯罪案件。
3．中央(聯(lián)邦)出入境管理部門(mén)與地方同職部門(mén)關(guān)系的多樣性
根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料，各國(guó)中央(聯(lián)邦)出入境管理部門(mén)與地方出入境管理部門(mén)是否垂直領(lǐng)導(dǎo)，自成體系，分為兩種情況：一是自成體系，垂直領(lǐng)導(dǎo)。世界上的國(guó)家，無(wú)論是單一制或聯(lián)邦國(guó)家，多數(shù)實(shí)行這一體制。二是不實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行這類(lèi)體制的國(guó)家相對(duì)較少，如中國(guó)、法國(guó)。法國(guó)的出入境管理由內(nèi)政部(有人譯為“社會(huì)事務(wù)部”)下屬的“入籍與歸化局”與地方政府相關(guān)部門(mén)按各自權(quán)限分別管理出入境事務(wù)，上下不是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
4．出入境管理事務(wù)橫向劃分的復(fù)雜性
綜上可見(jiàn)，世界許多國(guó)家通常在本國(guó)政府之下設(shè)立一個(gè)部或在一個(gè)部之下設(shè)立一個(gè)局統(tǒng)管全國(guó)的出入境管理事務(wù)。這一體制的好處是便于統(tǒng)一管理，政令暢通，協(xié)調(diào)一致；弊端是容易產(chǎn)生體制內(nèi)的監(jiān)督不力，造成監(jiān)督盲區(qū)，出現(xiàn)監(jiān)關(guān)漏洞。因此，俄羅斯、美國(guó)等國(guó)便采取出入境管理事務(wù)分屬不同部門(mén)的橫向管理體制，即將為本國(guó)人簽發(fā)護(hù)照、管理外國(guó)人居留旅行入籍事務(wù)與口岸出入境檢查事務(wù)分為兩個(gè)序列，由兩個(gè)部門(mén)掌管。
俄羅斯的出入境管理部門(mén)由聯(lián)邦政府兩個(gè)不同部門(mén)下屬的兩個(gè)機(jī)構(gòu)組成。一是俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部下的設(shè)移民局，在各聯(lián)邦區(qū)設(shè)有內(nèi)務(wù)總局，下設(shè)移民局。移民局主要負(fù)責(zé)外國(guó)人勞動(dòng)許可證的頒發(fā)、居留登記、就業(yè)管理、外國(guó)人繳納稅款等移民監(jiān)察、移民管理事項(xiàng)。二是俄聯(lián)邦安全總局下設(shè)的邊防總局，實(shí)施垂直管理。邊防總局除了主要負(fù)責(zé)保衛(wèi)國(guó)界，維護(hù)邊境，管理秩序，負(fù)責(zé)邊境地區(qū)的警戒守備和國(guó)內(nèi)外入出境人員的護(hù)照檢查等任務(wù)。從1998年起，陸續(xù)將改革前的邊防軍區(qū)，邊防軍集群，獨(dú)立邊防總隊(duì)進(jìn)行裁減和調(diào)整，最終合編為現(xiàn)在的“地區(qū)邊防管理局”，數(shù)量也減少到目前的6個(gè)，下設(shè)邊防檢查站等單位。所以，從現(xiàn)有內(nèi)部編制看，軍隊(duì)的色彩較弱，管理局的特點(diǎn)更多。
與俄羅斯不同，現(xiàn)實(shí)的美國(guó)出入境管理部門(mén)由聯(lián)邦政府一個(gè)機(jī)構(gòu)下屬的兩個(gè)部門(mén)組成�！�9·ll”事件后，美國(guó)總統(tǒng)布什于2002年11月簽署法案，批準(zhǔn)成立國(guó)土安全部。2003年3月1日．原美國(guó)司法部移民歸化局(INS)并人美國(guó)國(guó)土安全部屬下的兩個(gè)單位，公民及移民服務(wù)局(The Bureau 0f Citizenship and Immigration Service，LISCIS)和邊界及交通安全局(The Directorate
of Border and Transportation Security，DBTS)。根據(jù)國(guó)土安全部宣布，USCIS主管下列事務(wù)：處理合法申請(qǐng)美國(guó)永久居留權(quán)和暫時(shí)居留權(quán)及批準(zhǔn)、合格外籍人士的美國(guó)工作許可，以及合乎美國(guó)入籍法律取得美國(guó)的國(guó)籍。這些業(yè)務(wù)包括入籍歸化、永久居留綠卡申請(qǐng)、短期簽證包括商務(wù)考察、旅游觀光、學(xué)生游學(xué)，以及其他的以往移民局主管的項(xiàng)目。DBTS的主管事項(xiàng)則為部分外籍人士居美的特別登記、邊境檢查及邊界保安、入境及出境審查等，對(duì)任何可疑的美國(guó)入境簽證都有撤銷(xiāo)權(quán)。
二、中國(guó)現(xiàn)行出入境管理體制的特殊性與復(fù)雜性
本文所稱(chēng)中國(guó)出入境管理體制是指作為中國(guó)主體部分的中國(guó)內(nèi)地的出入境管理體制，不包含香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)的出入境管理體制在內(nèi)。與世界各國(guó)的出入境管理體制相比較，中國(guó)的出
入境管理體制不但具有國(guó)際出入境管理體制的一般復(fù)雜性，而且具有中國(guó)的特殊復(fù)雜性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)中國(guó)的國(guó)際出入境管理與國(guó)內(nèi)出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交織，導(dǎo)致大出入境管理體制的特殊復(fù)雜性
出入境，在世界上的大多數(shù)國(guó)家是指出入國(guó)境。因?yàn)檫@些國(guó)家的邊境和國(guó)境是一致的，出入邊境就是出入國(guó)境。據(jù)此，出入境可通俗理解為跨越本國(guó)和外國(guó)國(guó)境的活動(dòng)。由于出入境涉及
本國(guó)、前往國(guó)以及途經(jīng)國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)，所以更明確地說(shuō)，出入境是指一國(guó)公民經(jīng)本國(guó)政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和前往國(guó)家或地區(qū)許可，持規(guī)定的有效出入境證件和簽證，從本國(guó)出境進(jìn)入其他國(guó)家或地區(qū)，或者從其他國(guó)家或地區(qū)返回本國(guó)的活動(dòng)。而在中國(guó)，由于實(shí)行“一國(guó)兩制”，中國(guó)內(nèi)地與作為特別行政區(qū)的香港、澳門(mén)和尚未與內(nèi)地實(shí)現(xiàn)主權(quán)認(rèn)同統(tǒng)一的臺(tái)灣地區(qū)的人員往來(lái)仍然屬于出入
境行為。不過(guò)，按其性質(zhì)劃分，內(nèi)地、香港、澳門(mén)、臺(tái)灣之間的“境”只能理解為狹義的“邊境”，即國(guó)家之內(nèi)的非主權(quán)邊境，而非國(guó)家之間的主權(quán)邊境。由此，中國(guó)公民的出入境行為就可分解為出入國(guó)境和出入邊境或者國(guó)際出入境和國(guó)內(nèi)出入境兩大類(lèi)別。中國(guó)公民往來(lái)香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)不屬于國(guó)際出入境行為，只能看做是國(guó)內(nèi)出入境行為。另外，按照出入境事由劃分，在中國(guó)還有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的內(nèi)涵在不斷演變�，F(xiàn)實(shí)的演變趨勢(shì)是：因公出入境是指受本國(guó)官方的派遣，辦理官方事務(wù)的出入境行為；因私出入境是辦理單位民事事務(wù)和個(gè)人私事的出入境行為。
現(xiàn)實(shí)的做法是中國(guó)公民(主要指中國(guó)內(nèi)地公民)的國(guó)際出入境(出入國(guó))行為，需持外交、公務(wù)護(hù)照的，由外交(外事)部門(mén)簽發(fā)和管理；需持普通護(hù)照的，由公安部和公安部授權(quán)的地方公安
出入境管理部門(mén)簽發(fā)和管理。中國(guó)內(nèi)地公民因公往來(lái)港澳地區(qū)的出入境證件由中央人民政府港澳事務(wù)辦公室和地方人民政府外事辦公室簽發(fā)和管理，中國(guó)公民因私往來(lái)港澳地區(qū)和港澳居民往來(lái)中國(guó)內(nèi)地的出入境證件則由公安部和公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門(mén)簽發(fā)和管理。中國(guó)公民因公、因私往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)則全部由公安部授權(quán)的地方公安出入境管理部門(mén)簽發(fā)和管理。此外，參考國(guó)際慣例，中國(guó)海員的出入境證件的簽發(fā)和管理又由中央人民政府交通運(yùn)輸部授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由此，中國(guó)的出入境證件的簽發(fā)和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦和交通四個(gè)系統(tǒng)。
(二)出入境管理部門(mén)設(shè)置于警察機(jī)關(guān)之內(nèi)，導(dǎo)致小出入境管理體制的特殊復(fù)雜性
中國(guó)現(xiàn)行的出入境管理部門(mén)，在中央有公安部出人境管理局和邊防局兩個(gè)部門(mén)，在地方分設(shè)于省(自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市和縣區(qū)三個(gè)層級(jí)公安機(jī)關(guān)之內(nèi)。公安部出入境管理局負(fù)責(zé)管理國(guó)
籍事務(wù)、本國(guó)公民普通護(hù)照簽發(fā)、本國(guó)公民因私往來(lái)港澳出入證件簽發(fā)、本國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣出入證件簽發(fā)、外國(guó)人人境簽證簽發(fā)、管理外國(guó)人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的處置與調(diào)查等事務(wù)，垂直管轄北京、上海、天津等九個(gè)大中城市的出入境邊防檢查事務(wù)。屬于武警建制的公安部邊防局則管轄全國(guó)九個(gè)大中城市之外的出入境邊防檢查事務(wù)。這種出入境邊防檢查“一國(guó)兩制”、“一部?jī)芍啤币研纬墒曛谩Ｔ诘胤�，�?自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市和縣區(qū)三個(gè)層級(jí)公安機(jī)關(guān)的出入境管理部門(mén)根據(jù)公安部出入境管理局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和地方公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，具體承擔(dān)本轄區(qū)居民普通護(hù)照簽發(fā)、因私往來(lái)港澳出入證件簽發(fā)、往來(lái)臺(tái)灣出入證件簽發(fā)、外國(guó)人人境簽證簽發(fā)、管理外國(guó)人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的處置與調(diào)查等事務(wù)。
三、中國(guó)現(xiàn)行出入境管理體制弊端分析
(一)中央出入境管理部門(mén)與其他具有出入境管理職責(zé)的部門(mén)橫向并立，政出多門(mén)，職能、事務(wù)、權(quán)力關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大，影響國(guó)家出入境管理主權(quán)行使的統(tǒng)一性
國(guó)家主權(quán)是一個(gè)國(guó)家獨(dú)立自主地處理本國(guó)內(nèi)政和對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力。國(guó)家主權(quán)是國(guó)家的重要屬性，是國(guó)際法中一個(gè)最基本的準(zhǔn)則，也是國(guó)家出入境管理必須遵循的一個(gè)基本原則。從國(guó)家主權(quán)派生出的出入境管理主權(quán)，是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。國(guó)家主權(quán)的高度統(tǒng)一性要求出入境管理主權(quán)的行使也必須做到高度的統(tǒng)一。由于中國(guó)出入境證件的簽發(fā)和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦、交通四個(gè)系統(tǒng)，致使出入境政策、法律制定的橫向協(xié)調(diào)難度增大，出入境法律規(guī)范的廢、改、立進(jìn)展緩慢，出入境法律規(guī)范出現(xiàn)嚴(yán)重滯后現(xiàn)象。同樣，在出入境政策、法律的執(zhí)行上，公安、外交(外事)、港澳辦、交通四個(gè)系統(tǒng)也難以步調(diào)一致，形成統(tǒng)一。即使在公安、外交(外事)兩大主系統(tǒng)之內(nèi)，在護(hù)照管理上信息不通，易產(chǎn)生管理漏洞。具體負(fù)責(zé)出入境證件簽發(fā)和管
理的外交(外事)部門(mén)、地方出入境管理部門(mén)與負(fù)責(zé)出入境證件檢查的邊防檢查站在工作上，也存在“三足鼎立”，各管一方，難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
(二)地方出入境管理部門(mén)由上級(jí)出入境管理部門(mén)和地方公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，極易產(chǎn)生政令抵消，導(dǎo)致出入境管理政策、法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
世界上大多數(shù)國(guó)家均把地方出入境管理部門(mén)歸屬中央政府直管，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。這種出入境管理體制是與出入境管理的集權(quán)性相一致的。中國(guó)現(xiàn)階段的公安出入境管理體制是中央政府公安部授權(quán)地方公安出入境管理部門(mén)實(shí)行屬地管轄，代為證件簽發(fā)和管理的體制。這種體制雖然不改變出入境管理作為中央事權(quán)的性質(zhì)，但客觀上存在事權(quán)與管理權(quán)分離、事權(quán)與人事權(quán)脫離、事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)、集權(quán)而不集中、多頭而不統(tǒng)一問(wèn)題，導(dǎo)致出入境管理出現(xiàn)地方區(qū)域化壁壘。近些年公安部采取了一系列措施，確立了省、市、縣三級(jí)管理模式，使出入境管理工作逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道。但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，少數(shù)地方以改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名對(duì)地方出入境管理進(jìn)行行政干預(yù)，影響了出入境管理中央事權(quán)的集中統(tǒng)一性。
(三)地方出入境管理部門(mén)的財(cái)政保障、人員配備由地方公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，導(dǎo)致一些地方出入境管理部門(mén)的財(cái)政保障不到位，人員素質(zhì)不高，工作效率低下，腐敗現(xiàn)象滋生，影響地方出入境管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化水平和形象
經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題是困擾公安工作的一個(gè)普遍問(wèn)題，地方出入境管理部門(mén)也不例外。由于經(jīng)費(fèi)不足，少數(shù)地方為保持工作運(yùn)轉(zhuǎn)，違規(guī)多收費(fèi)、濫收費(fèi)；由于經(jīng)費(fèi)不足，部分跨地區(qū)、跨國(guó)的出入境違法犯罪大案、要案不能及時(shí)偵結(jié)等。目前不少地方出入境管理部門(mén)的人員嚴(yán)重不足。由于全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的出入境管理人員編制標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取地方政府增加警力十分困難，多數(shù)地方出入境管理部門(mén)都是超負(fù)荷工作。再加上地方公安機(jī)關(guān)出于各種理由經(jīng)常調(diào)換出入境管理部門(mén)的人員，致使出入境管理人員的專(zhuān)業(yè)化水平難以提升。
四、構(gòu)建中國(guó)新型出入境管理體制的基本設(shè)想
在全球化時(shí)代，出入境管理是國(guó)家涉外行政管理的重要組成部分。出入境管理具有國(guó)家主權(quán)與中央事權(quán)的雙重屬性。出入境管理的這一本質(zhì)特征不但要求，對(duì)外要維護(hù)國(guó)家出入境管理主權(quán)的統(tǒng)一性，對(duì)內(nèi)要保持中央出入境管理事權(quán)的集中性，還要求在體制上實(shí)現(xiàn)出人境管理統(tǒng)一性與集中性的有機(jī)整合。從形勢(shì)發(fā)展的要求來(lái)看，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷提升，對(duì)外交往日益頻繁，出入境人數(shù)逐年大幅增長(zhǎng)，對(duì)出入境管理的要求越來(lái)越高，管理的難度越來(lái)越大，境內(nèi)外出人境管理協(xié)作將越來(lái)越密切，在全國(guó)建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的新型出人境管理體制勢(shì)在必行。
(一)堅(jiān)持功能統(tǒng)合原則，出入境證件簽發(fā)與管理的主體事務(wù)由中央出入境管理部門(mén)統(tǒng)一掌管
把外交(外事)部門(mén)分管的公務(wù)護(hù)照簽發(fā)、中國(guó)公民因公往來(lái)港澳地區(qū)出入境證件簽發(fā)與公安部門(mén)分管的普通護(hù)照、因私往來(lái)港澳地區(qū)出入境證件、往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)出入境證件的簽發(fā)和中央人
民政府港澳事務(wù)辦公室分管的中國(guó)公民因公往來(lái)港澳地區(qū)出入境證件簽發(fā)事務(wù)統(tǒng)一歸屬于中央出入境管理部門(mén)。在駐外國(guó)的外交、領(lǐng)事機(jī)構(gòu)或其他外交代表機(jī)構(gòu)中設(shè)立出入境事務(wù)處，由中央出入境管理部門(mén)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)外中國(guó)公民出入境證件和外國(guó)人人境簽證的簽發(fā)與管理�？紤]到外交護(hù)照、海員出入境證件性質(zhì)的特殊性，這兩類(lèi)證件仍由外交和交通部門(mén)簽發(fā)。
(二)堅(jiān)持上下貫通原則，對(duì)地方出入境主管部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理
目前，中國(guó)地方公安出入境管理體制存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、名稱(chēng)機(jī)構(gòu)不規(guī)范、人員編制無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、上下領(lǐng)導(dǎo)不垂直、日常管理不統(tǒng)一等一系列問(wèn)題。就機(jī)構(gòu)和名稱(chēng)來(lái)說(shuō)，省、自治區(qū)、直轄市公安出入境管理部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置為兩種模式，即按副廳級(jí)單位設(shè)置和按處級(jí)單位設(shè)置，出入境管理機(jī)構(gòu)有些名為“出入境管理局”，有些名為“出入境管理處”。地級(jí)市公安出入境管理部門(mén)有些叫出入境管理處，有些叫出入境管理科。縣區(qū)級(jí)公安出入境管理部門(mén)有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。這些現(xiàn)象反映出中國(guó)地方出入境管理體制和運(yùn)行機(jī)制還不健全，存在著隨意性。為了適應(yīng)出入境管理工作的需要，便于與各國(guó)使、領(lǐng)館交流和交往，應(yīng)統(tǒng)一和規(guī)范全國(guó)地方出入境管理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和人員編制標(biāo)準(zhǔn)，上下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，日常管理做到統(tǒng)一。
(三)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，逐步實(shí)現(xiàn)出入境主管部門(mén)的獨(dú)立化、系統(tǒng)化
第一步，盡快完成出入境邊防檢查站的全面改制工作。把尚未實(shí)行職業(yè)制的出入境邊防檢查站，由兵役制改為職業(yè)制，暫劃歸公安部出入境管理局直接領(lǐng)導(dǎo)。盡管此項(xiàng)工作難度較大，但應(yīng)抓緊進(jìn)行，盡早結(jié)束出入境邊防檢查雙軌制的局面。
第二步，在口岸城市設(shè)立暫由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的出入境管理局。邊防檢查站全面改制后，與口岸城市的出入境管理局合并，并擴(kuò)大職能，加強(qiáng)管理隊(duì)伍，形成出境審批、發(fā)證、簽證、驗(yàn)證一條龍的出入境管理新體制。
第三步，實(shí)現(xiàn)出入境管理部門(mén)的獨(dú)立化、系統(tǒng)化。建議全國(guó)人大通過(guò)立法設(shè)立獨(dú)立的中華人民共和國(guó)出入境管理總局，直接由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在省(自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市和縣區(qū)三個(gè)層次
上設(shè)立出入境管理局，并實(shí)行直線型的上下垂直領(lǐng)導(dǎo)，使全國(guó)出入境主管部門(mén)成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)。
(四)堅(jiān)持互相配合原則，加強(qiáng)出入境管理部門(mén)與公安部門(mén)的有效合作
無(wú)論是從理論還是從實(shí)踐看，任何體制都有利有弊。獨(dú)立化的出入境管理系統(tǒng)，其利之處是統(tǒng)一、規(guī)范、專(zhuān)業(yè)化程度高。其弊之處是獨(dú)立、封閉，容易造成監(jiān)督不力，與其他部門(mén)的合作難度增大。我們?nèi)绻豢吹姜?dú)立化出入境管理系統(tǒng)的有利的一面，而忽視其有弊的一面，就不是全面地看問(wèn)題和解決問(wèn)題。鑒于篇幅所限，這里只對(duì)出入境管理部門(mén)與公安部門(mén)的合作問(wèn)題略作闡述。
中國(guó)現(xiàn)行的公安出入境管理體制是一種典型的混合式出入境管理體制。公安出入境管理機(jī)構(gòu)既具有出入境管理職能，又具有警察職能和外事職能。具體來(lái)說(shuō)，出入境管理職能表現(xiàn)在本國(guó)公民出入境證件的簽發(fā)與管理、本國(guó)公民和外國(guó)人的出入境檢查、外國(guó)人在華居留旅行管理、本國(guó)公民和外國(guó)人出入境違法犯罪行為查處；警察職能表現(xiàn)在在華外國(guó)人一般的違法犯罪行為查處．外事職能表現(xiàn)在與外國(guó)駐華機(jī)構(gòu)就涉外案(事)件進(jìn)行交涉。這種混合式體制的最大優(yōu)勢(shì)有兩點(diǎn)：一是可以通過(guò)龐大的警察基層組織把出入境管理職能落實(shí)到社會(huì)的方方面面，把外國(guó)人在華居留旅行管理落到實(shí)處；二是把在華外國(guó)人出人境違法犯罪行為查處與在華外國(guó)人一般違法犯罪行為查處在體制和二為一。出人境管理部門(mén)從公安部門(mén)獨(dú)立出來(lái)后，盡管仍屬于執(zhí)法部門(mén)，但其原有的警察職能將喪失。外國(guó)人在華居留旅行管理、在華外國(guó)人出入境違法犯罪行為查處仍將歸屬于出人境管理部門(mén)，而在華外國(guó)人一般違法及其他犯罪行為查處則歸屬于公安部門(mén)。這樣，出入境主管部門(mén)在體制上失去了警察基層組織的支持，在打擊在華外國(guó)人出入境違法犯罪這一問(wèn)題上與公安部門(mén)出現(xiàn)體制性分離。因此，必須通過(guò)剛性制度、有效溝通、有效協(xié)調(diào)，建立起出入境警察部門(mén)與公安部門(mén)雙方的合作機(jī)制。
摘自：劉國(guó)福著《移民法:理論與實(shí)踐/汕頭大學(xué)比較法學(xué)叢書(shū)》
