德國政府間事權的劃分行使與財政支出
一、政府間事權的劃分行使
德國《基本法》第104a條第1項規(guī)定，除《基本法》另有規(guī)定外，聯(lián)邦和各州分別負擔履行各自職責所需的開支。這一原則使得德國政府間的財政支出與政府間的事權劃分相掛鉤，政府承擔的事權越多，財政開支越大；承擔事權的越重要和復雜，相應的財政支出也越大。
政府間事權的劃分在《基本法》作了相應的規(guī)范。聯(lián)邦政府的支出范圍主要包括聯(lián)邦外交事務、聯(lián)邦財政管理和國家水路與航路管理；包括醫(yī)療保險、護理保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和工傷事故保險的社會保險和其他社會補助；武裝部隊的建立和投入使用；聯(lián)邦國防軍的行政管理；核能；空中交通行政管理；聯(lián)邦鐵路的交通管理；郵政與電信；德意志聯(lián)邦銀行負責的聯(lián)邦貨幣發(fā)行和管理；內政緊急狀況的管理。根據(jù)高效率低成本的管理原則，聯(lián)邦政府經(jīng)立法機關批準，聯(lián)邦公路、水道航運、空中交通和控制能源的研究利用等任務可以委托有關的州進行執(zhí)行。④
州政府的事權范圍主要包括州政府行政事務和財政管理；社會文化和教育事業(yè)；衛(wèi)生、體育事業(yè)；法律事務和司法管理；環(huán)境保護，等等。地方政府的事權范圍主要是各種地方性事務，包括地方行政事務財政管理；地方公路建設和公共交通事務；水電和能源供應；科學文化和教育事業(yè)，包括成人教育、學校管理、博物館和劇院等的管理和維護；社會住宅建設和城市發(fā)展規(guī)劃；地方性公共秩序管理；健康和體育事業(yè)；醫(yī)院管理和醫(yī)療保障和地區(qū)性社會救濟，等等。
除了由聯(lián)邦、州和地方三級政府單獨承擔的事權以外，《基本法》還規(guī)定了由各級政府共同行使的事權范圍。首先是涉及地區(qū)經(jīng)濟結構改善或者農業(yè)結構改善和海岸防護的州一級事權行使，聯(lián)邦政府根據(jù)具備整體性的重要意義和通過聯(lián)邦的協(xié)作有助于改善生活條件時，可參與州一級相關事權的行使。聯(lián)邦和州可以共同資助高等院校的科研項目、高等院校以外科研機構的設立和高等院校研究設施的建設，聯(lián)邦各州也可根據(jù)協(xié)議在教育計劃方面和在資助具有跨地區(qū)意義的科研機構和項目方面進行協(xié)作。
二、德國三級政府的財政支出
各級政府事權的明確劃分，為確定各級財政的支出負擔提供了基本依據(jù)。根據(jù)《基本法》的規(guī)定，聯(lián)邦政府承擔的任務由聯(lián)邦政府負責安排支出；各州和地方政府承擔的任務由各州和地方政府安排支出。各州承擔完成聯(lián)邦政府委托的任務，所需開支全部由聯(lián)邦政府負擔，但是必須專款專用。①這種做法體現(xiàn)了各級政府的財政職責，避免或減少各級政府之間為支出負擔而發(fā)生的討價還價。
現(xiàn)行制度中存在著若干偏離以上基本原則的情況，這些情況包括《基本法》第91a條關于改善地區(qū)經(jīng)濟結構、農業(yè)結構和海岸防護的財政支出；《基本法》第9lb條關于科研教育投入的財政支出；《基本法》第104a條第3項基于法律規(guī)定的聯(lián)邦財政支持和基于《基本法》第104b條的聯(lián)邦財政援助。
對于由各級政府共同承擔的事權，則通過一定的分攤方法在各級政府間進行分攤。聯(lián)邦與州共同承擔的改善地區(qū)經(jīng)濟結構的事權開支，由聯(lián)邦與州兩級政府各自承擔財政支出的50％；聯(lián)邦與州共同承擔的農業(yè)結構改善和海岸防護的事權開支，聯(lián)邦政府最少負擔其中50％的財政支出，不過以公平原則為前提，聯(lián)邦政府的負擔比例必須在所有州之間保持一致。②聯(lián)邦與州共同承擔的高等教育和科研項目等方面的開支，則通過聯(lián)邦與州之間的協(xié)商確定。
《基本法》第104a條第3項規(guī)定，德國聯(lián)邦一級法律中規(guī)定由聯(lián)邦進行財政支持并且具體事權由州一級政府操作的事項，可由聯(lián)邦法律規(guī)定聯(lián)邦應該承擔全部或者部分費用的開支。規(guī)定由聯(lián)邦進行財政支持的法律比如《聯(lián)邦教育促進法》、《住房補貼法》和《父母金及父母休假法》等。其中《聯(lián)邦教育促進法》規(guī)定，該法所規(guī)定的相應財政支出由聯(lián)邦政府承擔65％，州政府承擔35％；《住房補貼法》規(guī)定州政府所支出的住房補貼由聯(lián)邦政府和州政府各自承擔50％；而根據(jù)《父母金及父母休假法》①所產生的財政支出則全部由聯(lián)邦政府承擔。
《基本法》第104b條規(guī)定，為了防止整體經(jīng)濟的不平衡，或者為了平衡聯(lián)邦領域內不同的經(jīng)濟實力，或者為了促進經(jīng)濟增長有必要在州和地方做重要投資時，聯(lián)邦政府可對州政府和地方政府給予財政援助。該類財政援助比如資助城市建筑或者鄉(xiāng)村建設、全日制學校建造，等等。財政援助的種類可以經(jīng)由聯(lián)邦參議院批準由聯(lián)邦法律予以規(guī)定或者根據(jù)聯(lián)邦預算法由行政協(xié)議予以規(guī)定。
三、德國政府間事權劃分與財政支出制度評價
首先，政府分權得以優(yōu)化，有效地提高了政府效率。聯(lián)邦德國的三級行政體系事權劃分明晰，各級政府各司其職。比如重大投資項目決策權歸屬聯(lián)邦，可以節(jié)省不必要的協(xié)調費用，減少各級政府財政支出的效益損耗；州一級政府主管大學教育、環(huán)境保護和農業(yè)投入等，可以克服規(guī)模小而造成的高成本，降低公共事業(yè)支出成本；地方政府根據(jù)轄區(qū)居民喜好進行公共事業(yè)投資，可以更好地滿足公眾的需要，最大程度地體現(xiàn)政府行政的質量。三級政府的權力劃分體現(xiàn)了財政支出效率的最大化。
其次，通過立法形式確定各級政府事權的劃分使得德國政府的整體運作形成有機整體。德國政府間的關系屬于典型的相互依存模式，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府互為唇齒，缺一不可。各級政府依照《基本法》履行各自的任務和公共服務職能，行使各自行政范圍內的事權。一方面，聯(lián)邦政府通過對關系國計民生和涉及國家利益事權的行使、對聯(lián)邦范圍內政策的制定和必要情況下對下屬州政府或者地方政府進行財政援助，指導和影響著州政府與地方政府對各自事權的行使；另一方面，合作性的政府關系使得在政府間權力關系上聯(lián)邦政府政策的執(zhí)行與實施需要得到州政府和地方政府的支持和配合，形成聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的政策依賴。
再次，立法形式在確定事權行使有機聯(lián)系的同時，又保證了各級政府的獨立性�！痘痉ā访鞔_規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職權范圍，各級政府間的權力關系受到法律強有力的約束，聯(lián)邦政府不能違法干擾州政府和地方政府事權的行使。各級事權的明確劃分，不僅有利于保證整體社會經(jīng)濟活動的有序運行，同時也為聯(lián)邦貫徹執(zhí)行統(tǒng)一的財稅政策提供了必要的條件。這種將管理權適當分散和控制權的相對集中有機結合的模式，使得德國經(jīng)濟和財政體制成為其他國家的成功借鑒。
此外，事權劃分與各級政府財政支出掛鉤避免了政府間的相互責任推諉。各級政府根據(jù)各自的事權范圍，通過事前財權的劃分取得相應的財政收入，據(jù)此承擔相應的財政支出。事權與財政支出掛鉤的原則避免了財政資源分配的失衡和政府間財政關系的緊張，為各級政府事權行使提供了充足的資金保障，使各級政府得以依法行政，保障了行政功效的正常發(fā)揮�，F(xiàn)行法律明確了事權與財權掛鉤原則下的各種實施細節(jié)，比如針對由聯(lián)邦政府委托州政府或地方政府執(zhí)行的各項事權，相應的財政支出應該由聯(lián)邦政府進行承擔，等等，使得政府間的責任與財政支出有據(jù)可依，大大減少了行政過程中政府間的摩擦。
而且，聯(lián)邦政府與州政府共同承擔部分事權或者給予必要財政支出援助的做法有助于強化聯(lián)邦政府控制力。盡管總體原則上各級政府的事權與財權相掛鉤，但是聯(lián)邦政府仍然參與了州政府共同承擔事權時的部分財政支出，而且聯(lián)邦政府對于改善地區(qū)經(jīng)濟結構、農業(yè)結構和海岸防護的財政支出、科研教育投入的財政支出和其他法律規(guī)定的事項都會給予州政府和地方政府必要的財政支持。聯(lián)邦政府的財政支持間接地影響著各級政府間財政收入與支出的重新分配，使得聯(lián)邦政府在協(xié)調各級政府關系中扮演著核心作用，間接地強化了聯(lián)邦政府的控制力。
摘自：熊偉著《政府間財政關系的法律調整》
