最高法院有關(guān)負(fù)責(zé)人就二五改革綱要答本報(bào)記者問
作者：陳永輝 發(fā)布時(shí)間：2005-10-27 08:35:14
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最高人民法院今天發(fā)布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004－2008）》，對(duì)2004至2008年期間人民法院司法改革的主要任務(wù)、總體目標(biāo)、基本原則、重要措施作了全面部署。為正確理解“二五”改革綱要的精神，本報(bào)記者采訪了最高人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人。
記者：去年和今年，肖揚(yáng)院長曾兩次在全國人大會(huì)議上提到最高人民法院即將發(fā)布的第二個(gè)五年改革綱要。今天，“二五”改革綱要終于發(fā)布了。請(qǐng)您介紹一下起草“二五”改革綱要的背景情況。
負(fù)責(zé)人：2002年，人民法院第一個(gè)五年改革綱要的實(shí)施工作進(jìn)入最后階段。最高人民法院對(duì)“一五”改革綱要的實(shí)施情況經(jīng)過廣泛、深入調(diào)研之后認(rèn)為，“一五”改革綱要規(guī)定的大部分改革任務(wù)已經(jīng)基本完成，取得了明顯成效，但同時(shí)也有一些改革措施需要進(jìn)一步深化、完善，個(gè)別改革只是剛剛起步，因條件限制還沒有全面展開。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，又出現(xiàn)了一些新的問題亟待解決，因此需要繼續(xù)深化改革。
2002年11月，黨的十六大確立了社會(huì)主義司法制度“必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”的目標(biāo)，提出了“推進(jìn)司法體制改革”的要求，并從七個(gè)方面部署了我國當(dāng)前司法體制改革的任務(wù)，包括機(jī)構(gòu)改革、管理體制改革、保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立履行職能改革、訴訟程序改革、執(zhí)行體制改革、隊(duì)伍建設(shè)改革等重要內(nèi)容。這為推進(jìn)人民法院司法改革創(chuàng)造了新的機(jī)遇，提出了更高的要求，也為起草第二個(gè)五年改革綱要指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。
去年年底，為落實(shí)黨的十六大精神，中央對(duì)司法體制改革和工作機(jī)制改革作了重要部署，其中大部分改革內(nèi)容與人民法院的工作相關(guān)，而且有一些重要改革措施確定由最高人民法院牽頭實(shí)施。《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》的起草工作正是在這樣的背景下繼續(xù)進(jìn)行修改并完成的。
記者：據(jù)了解，最高法院早在2002年初就啟動(dòng)了“二五”改革綱要的起草工作，到今天發(fā)布已歷時(shí)三年半，可見最高法院對(duì)司法改革的重視與慎重。能否請(qǐng)您介紹一下起草過程。
負(fù)責(zé)人：2002年4月，最高人民法院決定成立起草小組，開始了人民法院第二個(gè)五年改革綱要的起草工作，并初步擬定了改革的主要內(nèi)容。黨的十六大以后，特別是2003年5月以來，最高人民法院積極參與中央司法體制改革意見的起草和論證，同時(shí)也加快了“二五”改革綱要的起草工作。2003年10月以后，起草小組先后在上海、廣西、北京等地召開了由若干地方法院參加的座談會(huì)，廣泛聽取了地方法院對(duì)“二五”改革綱要起草的意見，并形成了綱要草案。2004年4月，經(jīng)院黨組討論決定，將“二五”改革綱要草案下發(fā)各高級(jí)人民法院征求意見。之后，起草小組又將修改稿提交最高人民法院特邀咨詢員會(huì)議、全國高級(jí)法院院長座談會(huì)、最高人民法院咨詢委員會(huì)等會(huì)議討論，并廣泛聽取了知名學(xué)者、專家的意見。幾經(jīng)修改、數(shù)易其稿之后，“二五”改革綱要草案基本成熟。但是，為了使“二五”改革綱要切實(shí)成為貫徹落實(shí)中央司法體制改革部署的具體舉措，最高人民法院沒有按計(jì)劃于2004年發(fā)布這一文件。2004年底，中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的部署出臺(tái)后，起草小組根據(jù)中央的精神又反復(fù)對(duì)“二五”改革綱要草案進(jìn)行了全面修改，使它真正成為貫徹黨的十六大精神，落實(shí)中央司法體制改革方案，系統(tǒng)部署法院改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。
記者：“二五”改革綱要的基本任務(wù)和目標(biāo)是什么？
負(fù)責(zé)人：確定第二個(gè)五年改革綱要的目標(biāo)和任務(wù)，必須考慮我國現(xiàn)代司法制度建設(shè)所面臨的形勢(shì)，考慮黨和人民對(duì)司法制度的要求，考慮國家對(duì)司法體制改革的總體部署，考慮“一五”改革綱要的實(shí)施情況。因此，我們將“二五”改革綱要的基本任務(wù)和目標(biāo)確定為：改革和完善訴訟程序制度，實(shí)現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護(hù)司法權(quán)威；改革和完善執(zhí)行體制和工作機(jī)制，健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)行程序，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，進(jìn)一步解決“執(zhí)行難”；改革和完善審判組織和審判機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)審與判的有機(jī)統(tǒng)一；改革和完善司法審判管理和司法政務(wù)管理制度，為人民法院履行審判職責(zé)提供充分支持和服務(wù)；改革和完善司法人事管理制度，加強(qiáng)法官職業(yè)保障，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程；改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度，完善對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，保持司法廉潔；不斷推進(jìn)人民法院體制和工作機(jī)制改革，建立符合社會(huì)主義法治國家所要求的現(xiàn)代司法制度。
記者：死刑復(fù)核程序改革是當(dāng)前司法體制改革的一個(gè)熱點(diǎn)問題。“二五”改革綱要中對(duì)此是如何體現(xiàn)的？
負(fù)責(zé)人：死刑是剝奪犯罪分子生命的最嚴(yán)厲的刑罰。人民法院適用死刑，必須慎之又慎，絕對(duì)不允許出錯(cuò)。為確保死刑的正確適用，我國刑訴法專門規(guī)定了死刑復(fù)核程序，要求所有死刑立即執(zhí)行案件都要報(bào)最高人民法院核準(zhǔn)。但是，由于各種原因，這項(xiàng)法律規(guī)定沒有落實(shí)到位，尚有部分死刑立即執(zhí)行案件授權(quán)高級(jí)法院核準(zhǔn)。這種做法一是不符合修訂后的刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，二是不利于保證死刑案件審判質(zhì)量。在這次改革中，最高人民法院根據(jù)黨和國家關(guān)于尊重與保障人權(quán)及嚴(yán)格限制死刑的政策精神，決定改變目前授權(quán)高級(jí)人民法院行使部分死刑案件核準(zhǔn)權(quán)的做法，將死刑核準(zhǔn)權(quán)統(tǒng)一收歸最高人民法院行使。死刑核準(zhǔn)權(quán)的收回，對(duì)于嚴(yán)格控制死刑適用、統(tǒng)一死刑適用標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)憲法保障人權(quán)的規(guī)定無疑具有重要作用，但同時(shí)也將對(duì)全國刑事審判工作提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。因此，“二五”改革綱要提出，改革和完善死刑復(fù)核程序，落實(shí)有關(guān)法律的規(guī)定和中央關(guān)于司法體制改革的部署，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑核準(zhǔn)權(quán)，并制定死刑復(fù)核程序的司法解釋。為了確保正確適用死刑，最高人民法院決定同時(shí)還要對(duì)死刑案件的一審、二審程序進(jìn)行改革，綱要規(guī)定，改革和完善死刑案件的審判程序。基于“二五”改革綱要提出的改革要求，各中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院的審判工作將更加繁重，任務(wù)將更為艱巨，因此務(wù)必要做好充分準(zhǔn)備，克服各種困難，堅(jiān)決落到實(shí)處。
記者：自人民法院開展審判方式改革以來，法律界對(duì)現(xiàn)行審判委員會(huì)制度褒貶不一。“二五”改革綱要對(duì)審判委員會(huì)制度改革是如何規(guī)定的？
負(fù)責(zé)人：審判委員會(huì)制度是我國司法制度的一大特點(diǎn)。多年來，審判委員會(huì)在總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、解決重大疑難案件、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、保證辦案質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)司法公正以及抵御不良司法環(huán)境對(duì)公正司法的干擾等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行審判委員會(huì)制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)變化了的形勢(shì)需要，應(yīng)當(dāng)加以改革。最高人民法院在總結(jié)各級(jí)人民法院經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在“二五”改革綱要中對(duì)此提出了具體要求：一是由會(huì)議制改為審理制；二是改革審理案件的方式和程序；三是改革表決機(jī)制，把不同意見記錄在案；四是改革審判委員會(huì)成員的結(jié)構(gòu)，確保高水平的資深法官能夠進(jìn)入審判委員會(huì)；五是健全審判委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。審判委員會(huì)除了以全體會(huì)議的方式審理案件外，審判委員會(huì)委員也可以自行組成或者與其他法官組成合議庭，審理重大、疑難、復(fù)雜或者具有普遍法律適用意義的案件。
記者：“二五”改革綱要對(duì)于審判監(jiān)督制度的改革是如何規(guī)定的？
負(fù)責(zé)人：審判監(jiān)督程序的合理設(shè)計(jì)，既關(guān)系到當(dāng)事人申訴權(quán)利的正當(dāng)行使，又關(guān)系到維護(hù)人民法院裁判的既判力和司法權(quán)威。改革的重點(diǎn)是保護(hù)申請(qǐng)?jiān)賹彯?dāng)事人的權(quán)利。完善申請(qǐng)?jiān)賹彸绦颍_保申請(qǐng)?jiān)賹彯?dāng)事人依照法定程序申請(qǐng)?jiān)賹彛饤壊扇∩显L的方法，通過非正常渠道進(jìn)入再審。由于現(xiàn)行審判監(jiān)督制度存在提起再審程序的理由過于寬泛、再審程序的時(shí)限不明確、再審案件的啟動(dòng)主體過多等方面的問題，從而不可避免地形成了無限申訴、無限抗訴、無限再審的局面，既難以滿足人民群眾依法實(shí)現(xiàn)申訴權(quán)利的要求，又嚴(yán)重影響國家的司法權(quán)威。最高人民法院將在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，積極向立法機(jī)關(guān)提出制定《關(guān)于保障當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利的立法建議》，并抓緊起草制定關(guān)于審理民事、行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣乃痉ń忉尅Ｅc此同時(shí)，人民法院要積極探索審監(jiān)制度改革，為最終從立法上改革訴訟程序結(jié)構(gòu)積累經(jīng)驗(yàn)。為此，“二五”改革綱要提出著重探索建立民事、行政案件再審之訴制度，明確申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件和期限、案件管轄、再審程序等事項(xiàng)，從制度上保證當(dāng)事人能夠平等行使訴訟權(quán)利。
記者：解決“執(zhí)行難”是黨的十六大提出的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。“二五”改革綱要中都有哪些新的改革措施？
負(fù)責(zé)人：中央1999年11號(hào)文件下發(fā)后，執(zhí)行體制和執(zhí)行工作機(jī)制改革取得了一定進(jìn)展。但是，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理的執(zhí)行體制究竟如何建立，執(zhí)行過程中的實(shí)體爭議由哪個(gè)機(jī)構(gòu)解決，執(zhí)行機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，執(zhí)行人員如何管理，執(zhí)行救濟(jì)程序和執(zhí)行監(jiān)督程序如何完善，如何建立執(zhí)行督促機(jī)制并充分發(fā)揮作用等問題，仍然沒有得到較好解決。為此“二五”改革綱要規(guī)定，執(zhí)行程序中發(fā)生的實(shí)體爭議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)交由審判機(jī)構(gòu)解決，真正實(shí)現(xiàn)審執(zhí)分立，維護(hù)執(zhí)行案件當(dāng)事人合法權(quán)益；建立全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)和其他執(zhí)行督促機(jī)制，公開執(zhí)行信息，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)；改革和完善執(zhí)行管轄制度，探索執(zhí)行工作新方法，確保勝訴的當(dāng)事人合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)；改革和完善審理拒不執(zhí)行人民法院判決裁定刑事案件的程序，加大對(duì)不履行生效裁判、妨礙執(zhí)行行為的司法制裁力度。
記者：我們注意到，除了訴訟程序、執(zhí)行制度、法官制度、司法管理等幾個(gè)“常規(guī)性”的改革領(lǐng)域外，“二五”改革綱要中特別增加了“改革和完善審判指導(dǎo)制度和法律統(tǒng)一適用機(jī)制”一節(jié)，提出了5項(xiàng)改革措施。這是出于什么考慮？
負(fù)責(zé)人：法律面前人人平等是我國的一項(xiàng)憲法原則，也是法治社會(huì)的一個(gè)根本特征。這一原則不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在具體案件的審判中，而且也是建立相關(guān)制度和機(jī)制的依據(jù)。在維護(hù)國家法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義方面，人民法院除了在審判具體案件時(shí)嚴(yán)格適用權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律外，還應(yīng)當(dāng)有一些制度和機(jī)制來協(xié)調(diào)、統(tǒng)一法院與法院之間、法院內(nèi)部各個(gè)審判組織、審判機(jī)構(gòu)之間在適用法律方面的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。這一點(diǎn)與依法獨(dú)立審判并不矛盾，反而能夠維護(hù)司法部門的整體形象，樹立公眾對(duì)法治的信心，提高司法公信。因此，在“二五”改革綱要中我們特別對(duì)量刑指導(dǎo)意見、案件請(qǐng)示、指導(dǎo)性案例、司法解釋、統(tǒng)一法律見解等制度和機(jī)制的建立、完善提出了具體要求。例如，指導(dǎo)性案例在我國早已有之，但由于種種原因一直沒有系統(tǒng)化、制度化。“二五”改革綱要第一次提出了建立和完善我國特有的案例指導(dǎo)制度，充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級(jí)法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。這里所說的案例指導(dǎo)制度不同于英美法系的“遵循先例原則”，而與大陸法系國家實(shí)行的判例制度相似。通過改革，我們要逐步探索建立起中國特色的案例指導(dǎo)制度。又例如，案件請(qǐng)示的做法，盡管這種做法對(duì)解決疑難個(gè)案、統(tǒng)一司法尺度確實(shí)發(fā)揮了一定作用，但由于這種制度不符合司法的正當(dāng)程序，缺乏法律依據(jù)，一直受到法律界的質(zhì)疑和批評(píng)。“二五”改革綱要要求，逐步取消目前的案件請(qǐng)示做法，把案件請(qǐng)示制度改造成為對(duì)具有普遍法律適用意義的案件實(shí)行根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)或依職權(quán)報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審理的制度。
記者：“二五”改革綱要規(guī)定了50項(xiàng)改革措施，全國法院的改革任務(wù)十分繁重。最高人民法院將如何組織落實(shí)？
負(fù)責(zé)人：人民法院的司法改革是一個(gè)不斷解放思想、更新觀念和不斷推動(dòng)理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的過程。為此，各級(jí)人民法院要按照本綱要的要求，深入研究和把握司法客觀規(guī)律，深刻理解和牢固樹立現(xiàn)代司法理念，以改革的思維推進(jìn)司法改革；要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，健全相關(guān)制度，周密組織，妥善安排，認(rèn)真落實(shí)；要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)具體改革方案的論證，把實(shí)現(xiàn)“公正與效率”這一主題作為檢驗(yàn)改革效果的基本標(biāo)準(zhǔn)，確保改革順利和健康發(fā)展；要堅(jiān)持依法改革，通過改革促進(jìn)我國法律制度的不斷發(fā)展與完善，切實(shí)防止自發(fā)改革和違法改革。為確保本綱要的正確、統(tǒng)一、有序?qū)嵤罡呷嗣穹ㄔ簩⒕透黜?xiàng)改革措施制定具體的實(shí)施方案，自上而下，統(tǒng)一實(shí)施。最高人民法院將指定專門部門負(fù)責(zé)“二五”改革綱要的落實(shí)，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各有關(guān)部門和各地法院的改革工作，研究和解決“二五”改革綱要實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，為改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供組織和機(jī)制上的保障。我們相信，在中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和人大的正確監(jiān)督下，在社會(huì)各界的大力支持下，人民法院的司法改革一定能夠取得成功。
來源：人民法院報(bào)
